통일헌법 연구 박정원 국민대 교수 "통일헌법, 南北 법제도 통합으로 봐야"

[데일리엔케이 | 대담=박인호 데일리NK 대표, 정리=구준회 기자] 박정원(사진) 국민대학교 법대 교수. 강단에서는 북한법을 가르치고 있지만, 교문을 나서면 통일법 전문가로 명성이 높다. 헌법 전공자인 그에게 통일헌법은 생의 목표이자 도전이다. 통일의 가장 마지막 단계를 연구하다보니 관심분야도 무한하다. 통일헌법이라는 금자탑(金字塔)만 추구하는 것이 아니라 분단 역사의 그늘을 지우는 일도 준비 중이다. 북한과거청산연구회 좌장으로서 전 세계 과거청산 사례를 연구하는 일에도 시간을 쪼개 활동하고 있다.

일반인들에게는 법(法)이 주는 이미지 장벽은 무척 높다. 더구나 통일법은 그 형식상 통일의 최종결과라는 점에서 일반인들의 관심에서 너무 멀리 떨어져 있다. 박 교수에게 통일헌법을 묻는 것, 그것은 마치 영화상영 전에 영화의 마지막 장면을 묻는 사람처럼 스스로 무안한 입장이 될지도 모른다. 그러나 듣고 나면 홀가분해진다. '통일, 100인에게 묻는다'의 첫 번째 주인공과 이야기 속으로 들어가보자.

Q. 법학을 하는 것도 쉽지 않은데, 북한 통일까지 연구하고 계십니다. 평범한 사람 입장에서는 북한과 법을 조합시켜 생각하는 것 자체부터 숨이 좀 막히는데요, 북한법 연구가 무엇인가요?

=북한 혹은 통일을 생각하고 이야기 할 때 여러 가지 사용수단이 있습니다. 정치적으로 볼 수도 있고, 경제적, 사회문화 측면으로 볼 수도 있겠지요. 저는 법을 공부한 사람으로 법학자의 시각으로 시작했습니다. 아주 간단한 질문입니다. '과연 북한에도 법다운 법이 존재하는가?'

북한에도 법이 있습니다만, 어찌보면 제대로 된 법이 없는 것 같기도 합니다. 왜냐? 제정된 법이 제대로 실현이 안 되고 있기 때문이죠. '북한에는 법이 없다'고 무시하는 분들도 적지 않습니다.

법학자들은 '국가가 있는 곳에 법이 있다'고 생각합니다. 그래서 북한을 들여다 본 것이죠. 북한을 정상적인 국가로 볼 것이냐 말 것이냐 논란도 있을 수 있지만, 일단 과연 북한에 헌법이 있느냐 하고 들여다 봤습니다. 북한에도 헌법이 있습니다. 우리가 대한민국을 건국할 때 헌법을 만들었듯이, 북한도 정권을 수립하면서 헌법을 만들었습니다. 김일성 수령 1인 지배체제를 공고히 하기 위해 만들었지요. 1972년에는 사회주의헌법이라고 해서 수령의 최고권력을 헌법으로 규정한 것이 바로 '국가주석'이었습니다.

김일성이 죽고 난 후 김정일은 김일성을 '영원한 수령, 영원한 주석'으로 하고 자기는 국방위원장직을 유지했습니다. 김정일이 죽고 나자 이제는 김정은이 자기가 국방위원회 제1위원장이라고 합니다. 북한의 1인 지도체제를 형식적으로는 북한 헌법이 뒷받침하고 있습니다. 그런면에서 북한 헌법은 작동하고 있다고 보여집니다.

또 다른 영역을 보겠습니다.

북한의 1인 독재체제를 중심으로 봤을 때 형법과 형사법이 특히 중요합니다. 먼저 1976년에 수령체제에서 만들어진 형법을 보면 그야말로 수령을 정치법률적으로 보위하는 것만 강조되었습니다. 비밀 전체주의적 독재 형법이었습니다. 또 반통일, 반혁명 이런 입장도 강경했습니다.

1980년대 들어서면 북한도 약간의 개방의 압박을 받게 됩니다. 이 때 형법도 좀 바꿉니다. 또 2004년에는 상당히 유추적용을 가능하게 했던 것도 일부 폐기하면서 일반적 법률 원칙에 입각한 체제를 갖추기도 했습니다. 또 형벌에 있어서도 사형제도를 최소화하고 가혹한 형벌을 줄인 측면도 있습니다. 어쨌든 조금씩이나마 변화가 있다고 볼 수 있죠.

최근 형법 개정은 다시 바뀐 모습을 보여줍니다. 체제강화를 위한 규범적 통제로서 일반범죄에 대한 중대 처벌이 늘어났습니다. 북한경제 생활의 형태 변화에 따라 등장한 범죄유형에 대해서 그것을 범죄로 확정하고 그 범죄 구성요건을 살펴서 벌을 내릴 수 있도록 조치했습니다. 그렇게 보면 북한 주민들이 그런 법을 알고 있던지 모르고 있던지 상관없이 북한당국 차원에서 규범을 만들고 체제를 꾸려나가는 흔적이 있는 겁니다. 그런면에서 '북한에는 법이 없다'고 단정해서 말하기는 어렵습니다.

대외정책 분야도 그렇습니다. 1980년대 후반 이후 대내적 환경변화에 대응하기 위해 북한이 여러가지 정책 변화를 시도합니다. 특히 대외경제개발 분야입니다. 외국인의 합법적인 투자의 길이 열리고 외국인 기업과의 합영 합작을 장려하게 되죠. 대외경제증진법, 외화관리법, 토지임대법 등이 새로 만들어졌습니다. 우리에게도 잘 알려진 2002년 7·1경제개선조치를 통해서 신의주개발특구법이 만들어지고, 또 개성공업지구특구법도 만들어졌습니다. 김정은 시대에 와서는 황금평 위화도경제지대법도 제정되었고, 최근에는 각 도(道)에 경제개발특구도 추진되고 있습니다.

저는 이런 과정을 돌이켜 보며 북한의 법에 대한 자세와 태도를 생각하게 됩니다. '북한에 법이 있냐 없냐' 이런 단순하고도 원초적인 질문에 우리가 어느 정도 답을 가질 수 있다고 봅니다. 그런 전제로 보면 통일헌법은 단순한 '신설' 혹은 '제정'으로만 볼 수는 없겠지요. 통일 혹은 통일헌법 제정은 '남과 북의 법제도 통합'으로 봐야 하는 겁니다.

Q. 다른 분단 국가 사례는 어떻습니까? 말씀하신 남북 간 법제도 통합이라는 측면에서 교훈이나 시사점이 있을까요?

=과거 분단국가였던 독일, 예멘의 사례에도 분명히 찾을 수 있습니다. 제도적 통합을 위한 사전 연구 차원에서 북한 내 법이나 사회동향에 대한 분석이 필요합니다. 그래서 저도 북한에 대해 본격적으로 공부하게 되었습니다. 1990년대 남북교류법이 만들어졌고, 2000년대에는 남북정상회담도 두 차례 있었습니다. 그동안 남북 간 많은 합의서들이 체결이 되었고, 또 상호간 교류협력과 관련된 법률들도 만들어졌습니다. 대표적인 것인 통일교육법, 남북관계교류협력법입니다. 또한 탈북자 분들이 많아지면서 북한이탈주민지원에 관한 법률도 생겨났습니다.

남북관계의 법제화는 북한도 마찬가지 입니다.

북한에도 남북경제협력에 관한 법이 있습니다. 북한 입장에서 보면 개성공단, 금강산 관광이 이에 해당합니다. 하지만 개성공단이나 금강산 관광은 우리 기업과 우리 국민들이 가서 직접 일을 하고 있기 때문에 그 자체가 '통일법'의 하나의 영역을 이루고 있다고 볼 수도 있지요. 하지만 남과 북이 최종적으로 통일이 되었을 경우 각자의 법을 어떻게 하나로 만들 것인가라는 문제가 남습니다. 당장은 서로 이념과 체제가 다르기 때문에 남북이 각자의 주장을 외치겠지만, 그 와중에도 접점을 만들어 갈 수 있는 것이 무엇이냐, 이것을 찾는 것이 통일법 연구 분야 입니다.  

물론 통일의 방식이 어떻게 되느냐에 따라 통일법은 달라질 겁니다.

우리의 헌법에는 평화적 통일을 분명히 천명하고 있고, 또 국가적 과제와 국민들의 요구를 최대한 수렴해 통일법을 만들어야 합니다. 한편, 북한까지 통합하는 과정에서는 수십 년간 자리 잡은 북한의 법 영역을 정치적인 것과 비정치적인 것, 또 기술적인 영역들을 잘 살펴야 합니다. 독일의 경우 '법적 동화(同化)'라는 말도 있습니다. 동독의 구법(舊法)과 통일독일의 신법(新法) 사이에 중간법을 두었던 것인데요, 서독이 동독의 법을 전략적으로 그렇게 다뤘습니다.

이 과정에서 우리가 살펴야 할 것이, 비록 짧은 기간이었지만, 구동독 질서 아래서 구동독 헌법이 서독의 민주질서에 적합하도록, 변신시키는 대목입니다. 그러니까 동독지역에서도 총선거를 했고, 총선거를 통해 새로 의회를 만들었다는 것입니다. 또 기존에 동독지역에서 지켰던 법의 효력을 통일독일에서 그대로 인정한 경우도 있었습니다. 물론 그런 사례를 우리 한반도에 100% 적용하긴 어렵겠지만, 적용해 볼 만한 것도 있기 때문에 통일법 연구가 필요한 겁니다.

한편, 최종적으로는 남북이 하나의 헌법을 만드는 문제가 있습니다.

우리의 일반적인 상상으로는 남북이 통일을 작동시키게 되면 금방 법제도 측면에서 어떤 기구를 구성하고, 또 국민들이 충분한 관심과 합의를 보여줄 것 같지만 실제는 만만한 일이 아닙니다.

최종적으로 통일헌법을 만들기 위해서는 그만큼 우리 한반도 구성원들의 가치관이 통합되어야 합니다. 이것 자체도 쉽지 않은 일이예요. 하지만 그런 과정을 거쳐야만 상식적인 통일헌법이 나올 겁니다.

통일헌법에서 가장 중요한 것은 '우리가 바라는 것이 무엇이냐'에 대한 합의입니다.

우리 헌법에는 대한민국 구성원들이 바라는 미래가 적시되어 있습니다. 그렇다면 통일 헌법에는 무엇이 적시되어야 하는가, 이 문제에 대해서는 지금 학계에서 여러 가지 논의와 연구를 하고 있습니다. 통일과정이 아직 윤곽이 잡히지 않고 있기 때문에 쉬운 일은 아닙니다.

한편으로는 통일헌법의 주체인 북한 주민들은 과연 자신들의 미래, 혹은 한반도의 미래에 대해 충분히 생각하고 있는가 하는 문제도 제기됩니다. 그들이 이런 것을 잘 모르고, 이런 생각을 하지 못하고 있다면, 우리가 도와야 하는 것 아니냐, 이런 생각도 드는데요, 상당히 고민되는 부분입니다.

Q. 문제는 통일헌법이 만들어지기 전단계가 아닐까 생각합니다. 현재 분단 상황에서 통일헌법 제정까지, 법을 통한 남북관계 발전도 일정한 단계를 거쳐야 하는 것 아니냐는 생각이 듭니다.

=현재 남북이 분단되어 서로 다른 법 체제를 갖고 있는데 이것을 합쳐나가기 위해서는 점진적인 노력이 필요합니다.

상당히 추상적이지만 화해협력단계, 남북연합단계, 통일단계 이런 것이 법의 영역에서 이야기 할 수 있는 내용입니다. 교류협력단계에서는 통일헌법 방향은 '합의서'로 나타나게 됩니다. 각각 성격은 다르지만 남북은 지금까지 100개가 넘는 합의서를 만들어 왔어요. 이 중에는 우리 국회의 동의를 거친 것도 있습니다.

물론 현재 남북관계에서는 자기 법체계 내에 상대방을 적대시하는 법률도 갖고 있습니다. 북한에서는 형법상 반국가범죄에 대한 법률이 있으니까요. 하지만 개념상 상대방을 적대시하는 법도 상황에 따라 개정될 수 있습니다. 물론 한 순간에 쉽게 바뀌지는 않을 겁니다. 그래서 법학자들은 과도기적 조치를 주목합니다.

법 적용에 있어서 '경과규정(經過規定)'이라는 것이 있습니다. 법령의 재정 개폐가 있는 경우 구법이 신법으로 이행하는데 따르는 여러가지 조치를 담는 것을 말합니다. 이런 것들이 분단국가에서는 상당히 더 필요합니다.

우리의 통일은 하나의 국가와 하나의 정부입니다. 하지만 하나의 정부를 만들기 전까지 기존의 체제를 함께 대등한 위치에 놓는 그런 조치가 있을 수 있습니다. 사실, 법적 통일이라고 하는 것은 제도적인 통일을 의미하는 것인데, 이는 상당부분 정부가 해야 하는 일입니다. 하지만 정서적인 통일은 사회통합 요소에서 결정되는 부분인 만큼 민간의 영역이 광범위하다고 할 수 있죠. 한 시점에서 모든 것이 한번에 통일되면 좋겠지만 현실에서는 이런 것이 불가능 합니다. 따라서 과도적 조치는 필연적이라고 생각합니다. 법적 통합, 제도적 통합에서는 그런 과정을 충분히 상상하면서 대비할 필요가 있습니다.

Q. 법적 제도적 통일에 대해 좀 더 설명이 필요한 것 같습니다. 쉬운 예로 지금 북한의 토지는 모두 국가소유인데, 만약 통일이 되면 이를 통일정부 소유로 넘겨야 합니까, 아니면 실거주 주민들의 소유로 인정해줘야 합니까?

=그건 그때가서 그 시점의 여러 상황을 고려해야겠지요(웃음). 비록 우리에 한참 미치지 못하지만 북한도 법률 자원이 있고 법에 대한 연구를 하고 있습니다. 물론 법에 대한 인식이나 이론 수준이 낮은 것만은 틀림없어요. 특히 민주주의에 대한 경험이 부족하지요. 그러나 고무적인 것은 개성공단을 통해서 상당한 법적 학습효과가 나타나고 있다는 점입니다.

개성공단 실무단이나 이를 지원하는 법조인들의 이야기를 들어보면 북한 간부들도 상당히 공부를 하고 있습니다. 이것이 북중 간의 경제협력에 관한 협의와 그 협의를 통한 법제화 부분에서 드러나기도 합니다. 황금평·위화도경제지대법을 신설하고 나선경제무역지대법을 개정했던 것을 보면 재미있습니다. 우리와 법적 교류에 의해서 학습이 나타난 셈입니다. 현실적으로는 북한의 법 학자나 실무자들의 수준을 높이 평가해주기는 어렵지만 결국 이런 교류와 학습을 통해 점차 나아질 가능성이 높습니다.

또 최근에 북한의 법제 변화를 보면 행정법적인 부분이 많이 추가됐습니다. 과거에는 수령의 말만 잘 들으면 되는 사회였습니다. '당의 유일 사상 확립의 10대 원칙' 등만 중요했으니까요. 하지만 지금은 인민경제계획 같은 것도 입법기관이라고 하는 최고인민회의에서 정령으로 내보냅니다. 인민경제계획법도 만들고 거기에 따른 도시계획법이라든가 이른바 시장과 관련된 회계법, 재정법, 부동산관리법, 사회주의재산관리법 같은 것들 또한 각종 산업에 관련된 법들이 만들어졌어요. 시간이 필요하지만 북한은 지속적으로 이렇게 바뀔 것이고, 그렇다면 합의의 기반은 좀 더 커지지 않겠냐, 이렇게 전망하는 것이죠.

Q. 북한이 통일 시대로 진입하는 데 있어서 반드시 해결해야 할 문제가 바로 '과거청산' 문제가 아닐까 생각합니다. 우리 역시 일제로부터의 독립 등 사회가 크게 바뀔 때 마다 과거사 문제가 있었는데요. 북한의 경우 어떻게 전망하십니까?

=사실 과거청산이라는 말은, 우리에게 앞으로의 미래가 있으니까 과거를 한번 다시 돌아보자는 의미입니다. 여기서 과거는 행복했던 과거가 아니라 누군가는 아프고 쓰라렸던 과거지요. 누군가는 피해를 당했다는 겁니다. 피해 사실을 살펴보면 가해자와 피해자가 있을 겁니다. 피해자는 그 억울함을 푸는 문제부터 해서 여러 가지 문제를 해소하고 싶지 않겠습니까? 인지상정이지요.

나중에 북한에서 이러한 주장이 나왔을 때 이런 문제를 슬기롭게 해결할 모티브가 필요합니다.

과거를 청산하는 방법에는 명예회복은 기본이고, 피해보상이나 원상태 회복, 용서 등 다양합니다. 하지만 어떤 방법을 선택하더라도 피해 사실에 대한 객관성을 보장하는 것이 전제겠지요. 과거 피해사실을 과거로 묻어두면 기억은 사라지고 또 다른 문제점이 나타날 수도 있습니다. 그래서 깨어 있는 사람이 객관적인 사실 확보를 위해 기록하는 것이 중요하다고 봅니다.

현재는 미래의 과거입니다.

따라서 미래를 위해 현재 시점에서 기록할 만큼 기록하는 필요하다고 봅니다. 북한인권정보센터, 대한변호사협의회, 국가인권위원회 등에서 북한인권 피해 사례를 기록하고 있습니다. 누가 진행해도 상관없습니다. 여러 곳에서 동시에 하면 나중에 교차 확인에도 도움이 될 겁니다. 북한에서 인권과 관련해 피해를 본 사람들을 기록하는 것이 대체적으로 다 필요한 일입니다. 하지만 분명한 것은 이것은 하나의 기록일 뿐 '조서'는 아니라는 겁니다. 나중에 하나의 자료로서 검증할 때 쓸 수 있다는 겁니다.

북한 과거사 청산과 관련된 주제에서는 '체제불법(體制不法)'이라는 개념도 이해할 필요가 있습니다. 예를 들어 북한의 중간 간부가 상부의 지시를 받아서, 비록 그 지시가 부당한 지시였다고 하더라도, 그 지시에 따라 불법적인 행동을 했다고 칩시다. 그러면 이 간부는 나중에 처벌을 받아야 할까요? 이런 것을 두고 체제불법을 고려해야 한다고 하는 겁니다.

대체적으로 '그 불법행위가 법적인 이익을 갖고 행한 행위인지, 아닌지'를 놓고 판단하게 됩니다. 체제불법이라는 것도 그 사람이 처한 입장에 따라 달라질 수 있습니다. 어쨌든 북한의 인권 문제와 관련해 기록이 많으면 많을 수록 이런 문제를 법적으로 판단하는 데도 도움이 될 수 있다는 것입니다.

박정원 교수  국민대 법학연구소장, 국민대 북한법제연구센터 소장, 법무부, 통일부, 법제처, 국회 등 연구위원 및 자문위원 역임.논저 <통일과정 및 이후 헌법재판소의 기능과 역할-헌법재판소, 2011> <중국의 개혁개방사례를 통한 남북한 법제통합 방안- 국민대 산학협력단, 2012> <북한의 사회주의법치국가건설론 과 법제정비동향> <북한 외국인투자법제의 현황과 과제><북한의 체제수호를 위한 규범통제><북한의 2009년 개정헌법의 특징과 평가> 등 다수.